Jean-Pierre Dumas
révisé le 3 mars 2023
Domenico Ghirlandaio, Le vieil homme et son petit-fils (1490) Le Louvre
Le vieillard regarde avec tendresse son petit-fils, il est atteint de rhinophyma. Son petit-fils le regarde aussi avec amour « Il n'y a pas image plus humaine dans toutes les peintures du Quattrocento, que ce soit dans ou hors de l'Italie » B. Berenson.
Peut-être, le petit enfant au visage parfait, qui contraste avec celui de son grand-père, l’interroge sur le monde qu’il va lui laisser. La réponse silencieuse du vieil homme et pleine de tendresse et peut-être de tristesse.
« Je veux le souligner : avec un âge légal de 64 ans en 2030 et 43 années de cotisation, notre système de répartition sera à l'équilibre. »
La Première ministre
Vraiment ?
« très clairement, le système de retraite n’est pas en difficulté́, le rapport du COR, le Conseil d’orientation des retraites le dit très bien ».
Anne Hidalgo
Donc où est le problème ?
Note: Cet article a bénéficié de commentaires importants et stimulants de Mme Bouverin & Gérard Néel. Les erreurs sont de ma seule responsabilité.
· Prolégomènes :
Cet article sur le système des retraites français vient d’une interrogation. Comment un pays qui a un système de retraite par répartition qui repose :
-sur 1.7 cotisant/retraité au niveau national et moins de cotisants que de retraités pour les fonctionnaires (0.9 cotisant pour un retraité pour les fonctionnaires civils, 0.6 pour les militaires),
-sur un taux de remplacement fixe et très élevé (dans la fonction publique, les retraités reçoivent une retraite égale à 75% de leur dernier salaire indiciaire (système équivalent au “defined benefit’’), et
-où l’âge du départ à la retraite est un des plus faibles d’Europe, pouvait-il être en équilibre comme le déclare le COR ?
· Résumé
D’après le Conseil d’Orientation des Retraites (COR), il n’y a pas de déficit dans le système des retraites en France (année 2021). Le COR a raison et tort, si on présente le budget du système des retraites en considérant que les dotations de l’État sont une ressource du budget et dans la mesure où l’État se voit obligé de subventionner le budget des retraites (convention EPR), alors il n’y a pas de déficit. Ceci est la preuve par neuf que le système des retraites en France est fondamentalement un système à prestations définies (“defined benefit’’). L’État fournit des subventions en faveur des retraités, pour combler le déficit causé par des cotisations insuffisantes pour financer des engagements fixés a priori pour les retraités.
S. Bouverin (Revue Risques, « Pour une transparence des comptes et du financement des recettes » déc. 2022) montre d’une manière convaincante que, même dans l’optique du COR, ce dernier masque le déficit dû aux retraites des fonctionnaires, car l’État paie des cotisations employeur exorbitantes du droit commun en faveur de ses fonctionnaires, afin de financer le déficit du système de retraite des fonctionnaires (74% du salaire indiciaire brut pour les fonctionnaires civils, 126% pour les militaires et 31% pour les agents des administrations territoriales et hospitalières). Le déficit masqué mis en lumière par S. Bouverin s’élève à €46 milliards (2021) soit 1.8% du PIB.
Si maintenant on quitte la vision du COR qui repose sur le concept bien français EPR (Équilibre Permanent des Régimes) ; les régimes de la fonction publique de l’État et des régimes spéciaux sont par définition équilibrés chaque année par des subventions diverses de l’État (cf. Rapport annuel COR, 2022, p.10) ; donc il n’y a pas de problème. Si on introduit une analyse économique dans la lecture du budget du système des retraites, on constate qu’il faut faire intervenir un acteur omniprésent et invisible, l’État. Si l’État subventionne le budget des retraites, il faut le faire intervenir d’une manière explicite sous la forme du budget de l’État dans ses relations avec le système des retraites français. Si dans les ressources du budget des retraites il y a 100 sous forme de subvention de l’État (optique COR), c'est une ressource pour le budget des pensions et une dépense pour le budget de l’État, si on agrège le budget des retraites et celui de l’État cette subvention s’annule avec les dépenses de l’État. Dans cette optique économique où on ne considère pas les subventions de l’État comme une recette, alors le déficit consolidé du budget des retraites et du budget de l’État s’élève à 2.9% du PIB soit 45% du déficit global de la France en 2021. Pour un système en équilibre…
Mais ce n’est pas la fin de l’histoire, si on revient tout simplement à la définition d’un système de retraite par répartition (qui est l’essence même du système de pension français). Un système par répartition est une machine qui collecte des cotisations en provenance des actifs pour les redistribuer la même année aux retraités. Le système, pour être viable sur la durée, doit avoir des ressources (cotisations) égales au moins en moyenne à ses prestations ; or en France en 2021, toutes les recettes de tous les régimes confondus égalent €227 milliards, les dépenses de pensions €345 milliards, le solde est alors égal à -€119 milliards ou -4.8% du PIB. C’est-à-dire que sur une base 100 pour les recettes, l’ensemble des dépenses (prestations) sont égales à 150…soit 75% du déficit global (au sens de Maastricht). Pour un système en équilibre, on peut faire mieux…
Le COR, non seulement masque le déficit dû aux subventions d’équilibre fournies par l’État pour financer les retraites des fonctionnaires, mais masque aussi l’essence même de la nature d’un système par répartition qui ne peut fonctionner, que si ses recettes (cotisations) sont égales aux dépenses (prestations), dans le cas contraire, l’État s’endette pour financer le déficit dû aux retraités. On peut se demander s’il est bien raisonnable de s’endetter pour 2.9% du PIB pour financer des dépenses en faveur du segment de la population qui est improductive (ceci n’est pas un jugement de valeur mais un fait).
La société française a fait un choix (inconscient) en faveur des inactifs, contre les jeunes qui devront supporter le poids de cette dette. Ce choix inconscient signe le déclin français.
Quant à l’INSEE qui a la responsabilité de la consolidation des budgets des agents publics (État, SS et collectivités locales), il masque le déficit de la SS en le repoussant vers l’État et ainsi dissimule le vrai transfert de l’État vers le système social français. Cette politique qui consiste à masquer le vrai montant du déficit du système des pensions aux yeux du public et des responsables politiques permet de faire dire à la maire de Paris «très clairement, le système de retraite n’est pas en difficulté́, le rapport du COR, le Conseil d’orientation des retraites le dit très bien ». Il ne faut pas s’étonner si ensuite, il y a dans la rue plus d’un million de personnes répétant la même chose.
Dans cette analyse nous nous sommes limités au flux (le solde entre les recettes et les dépenses du système des retraites), nous avons montré que, quel que soit l’optique choisie, le déficit du système des retraites était le moteur du déficit français, la moitié du déficit budgétaire français. Il faut ajouter à l’analyse les composantes du solde, les dépenses publiques consacrées aux retraites sont, en France, parmi les plus élevées du monde par rapport au PIB. La France arrive en troisième position derrière l’Italie et la Grèce.
Les dépenses publiques en faveur des retraites (un quart des dépenses publiques françaises) dépassent les dépenses de santé (15%), de l’éducation (9%) de la défense (3%) et de la sécurité intérieure et de la justice (3%). Ça reflète le vrai choix de la société française en faveur des vieux, au détriment des autres secteurs que nous avons mentionnés. La France qui a le ratio de dépenses publiques le plus élevé du monde ne peut se permettre de financer plus pour les secteurs mentionnés car les autorités sont contraints par le poids des dépenses de retraite dans l'économie.
La société française a fait un choix (inconscient) en faveur des inactifs, contre les jeunes qui devront supporter le poids de cette dette.
Premier épisode, le COR considère la subvention implicite fournie par l’État (les contribuables) en faveur des fonctionnaires comme une convention sans intérêt.
Deuxième épisode, dans un système des pensions qui ne s’équilibre que grâce aux subventions de l’État, il faut faire intervenir le budget de l’État (dans ses relations avec le budget des retraites).
Troisième épisode, si le déficit global des administrations publiques calculé par l’INSEE est correct, la présentation des trois budgets (État, collectivités locales et SS) ne permet pas de voir les transferts de l’État vers le budget des retraites (absence de transparence).
Quatrième épisode, le système des retraites français qui repose sur la répartition est structurellement déséquilibré et non viable car il repose sur un système à prestations prédéterminées.. En forçant l’État à s’endetter, il signe le déclin français.
1 D’après le COR, depuis 2002, le système des retraites est en équilibre
« La situation des régimes de retraite de l’ensemble des Français est donc attribuée aux seuls facteurs généraux et réels du vieillissement global, de l’espérance de vie, du faible taux d’emploi des seniors ou de la moindre croissance de l’économie, qui affectent presque tous les régimes et justifient aussi leur ajustement. Mais cela ne peut occulter la question principale du déséquilibre des régimes de retraite des fonctionnaires.»
Sophie Bouverin « Le système de retraites », Commentaire, N°177, 2022
Avant toute analyse, il n’est pas inutile de rappeler dans le maquis des 43 régimes différents des retraites en France (26 régimes de base, 17 régimes complémentaires et 3 régimes additionnels), les grandes masses des retraites en France (cf. tableau 1).
Le système des retraites français est un système par répartition, malgré ses différents régimes, c’est un système centralisé et étatique. Les retraites en faveur du secteur privé sont gérées par un établissement public (la CNAV). Les retraites en faveur des fonctionnaires font partie du budget de l’État et sont gérées par la Direction du budget. Les retraites en faveur du personnel hospitalier et territorial sont gérées par la Caisse des dépôts et consignations. Le régime Agirc-Arrco, retraite complémentaire en faveur du secteur privé est géré par les syndicats, c’est le seul régime qui ne connaisse pas de déficits.
Tableau 1 Il n’est pas mauvais avant toutes discussions sur les pensions de rappeler quelques chiffres importants sur le système des retraites en France.
Source : Annexe PLdF 2023, Rapport sur les pensions de la fonction publique, p. 6
*Note, les contractuels ne bénéficient pas du régime des retraites des fonctionnaires, leur statut (Ircantec) s’apparente à celui du secteur privé
D’après le COR, il n’y a pas de déficit du système des retraites en France, le COR projette un léger déficit (inférieur à 1% du PIB sur toute la période 2024-2057). D’où le slogan de la rue, il n’y a pas de quoi s’affoler. La réforme des retraites du Gouvernement est prématurée, inutile, et injuste.
Si on analyse le budget du système des retraites du COR en 2021 (cf. tableau 2), les cotisations totales payées par le secteur privé et public représentent €273 milliards, tous régimes confondus et les diverses contributions de l’État €73 milliards (donc total des ressources, €346 milliards), les prestations totales fournies sont égales à €345 milliards, donc le solde recettes moins dépenses est, pour le COR, positif (€1 milliard). Donc il n’y a pas de problèmes.
Tableau 2 Le budget du système retraite en France en 2021 (version COR)
Source : à partir Commissariat au Plan : Retraite une base objective pour le débat, 2022
· Le COR surévalue les cotisations de l’État en faveur de ses fonctionnaires
En fait, comme le montrent fort bien S. Bouverin (déc. 2022) et le Commissariat au Plan (2022), il y a un problème. Ils démontrent d’une manière convaincante, que, si le compte des deux régimes des fonctionnaires (fonction publique et les agents des collectivités locales et hospitaliers) sont «équilibrés », c’est au prix de cotisations employeur exorbitantes qui représentent 74% des salaires indiciaires bruts pour les fonctionnaires civils appartenant à un ministère, 126% pour les militaires (contributions inchangées depuis 2013), 31% pour les agents des collectivités locales et des hôpitaux.
Ces taux de cotisations de l’État en faveur de tous les salariés du secteur public (fonctionnaires civils et militaires, collectivités locales et hôpitaux) figurent bien dans le rapport du COR pour ceux qui savent les trouver (cf. annexe 2, figure 2.15) ; ils se trouvent aussi dans l’excellent « Rapport sur les pensions de retraite de la FP », Annexe au Projet LdF. 2023, p. 28). Il représente un taux de cotisation moyen apparent estimé à 48% des salaires bruts des fonctionnaires. Or ces cotisations sont artificielles, aucun employeur privé ne serait en mesure de payer de tels taux de cotisations. Les cotisations de l’État employeur en faveur des agents publics s’élevaient en 2021 à €70 milliards (soit 2.8% du PIB) (cf. tableau 2).
S. Bouverin propose d’estimer ce que devrait être la cotisation de l’État employeur s’il finançait ses fonctionnaires au taux de cotisation d’un employeur privé, c’est-à-dire 16.5% de leur salaire brut. À ce taux, l’État devrait payer des cotisations pour les retraites s’élevant à €24 milliards, la différence (€70-€24 =€46 milliards) est une surcotisation qui, sur le plan économique, s’assimile à une subvention. Ces subventions de l’État en faveur de ses fonctionnaires (civils, militaires, fonction territoriale et hospitalière) représentent 1.8% du PIB, ce qui est considérable et sont passées sous silence par le COR. L’État subventionne ses fonctionnaires afin qu’ils puissent toucher une pension définie a priori (c’est l’essence même d’un système à prestations prédéfinies (“define benefit’’).
Le taux de cotisation choisi par le COR vise à masquer une partie du déficit créé par les fonctionnaires dans le régime des retraites (c’est la fameuse convention EPR).
Si donc on considère les « surcotisations » octroyées par l’État à ses fonctionnaires comme une ressource du budget retraite, le budget des retraites est en excédent en 2021 ; mais si on considère que la surcotisation de l’État en faveur de ses agents est une dépense (subvention) et non une recette, alors le budget des retraites est déficitaire. Mais ce n’est pas la fin de l’histoire.
La contribution employeur en faveur des fonctionnaires et les régimes spéciaux au-delà de la cotisation normale de 16.5% n’est rien d’autre qu’une subvention d’équilibre financée par les contribuables.
« Une convention comme une autre » ?
Le COR considère que le choix fait par Mme Bouverin d’un taux de cotisation de 16.5% du salaire des fonctionnaires pour estimer les cotisations que devrait payer l’État pour servir une retraite à ses fonctionnaires en appliquant le même taux que le privé est «une convention comme une autre», il a raison, mais c’est une convention, sans doute, plus réaliste et plus honnête que de choisir comme taux de cotisation les taux exorbitants de 74% des salaires indiciaires bruts pour les fonctionnaires civils, 126% pour les militaires, 31% pour les agents des collectivités locales et des hôpitaux afin de masquer le déficit imputable au régime des fonctionnaires.
Les arguments du COR pour ne pas appliquer aux fonctionnaires un taux de cotisation identique au secteur privé sont idéologiques, « il ne serait pas équitable d’appliquer le taux de cotisation patronale de droit commun du secteur privé aux rémunérations des fonctionnaires » parce que les salaires nets des fonctionnaires seraient inférieurs à ceux du privé…C’est inexact, si on considère le salaire moyen sur la durée d’emploi, les fonctionnaires ont un salaire stable (et croissant) durant toute la durée de leur vie active, ce qui est de moins en moins le cas dans le secteur privé où les salariés du privé sautent d’un emploi à un autre avec des périodes de chômage parfois élevées. Il faut considérer le salaire du privé et du public sur l’ensemble de leur carrière (chômage compris). Et puis le rôle des pensions ne consiste pas à rétablir l'égalité des revenus en faveur des fonctionnaires uniquement.
Un des rares arguments valables contre l’allongement de la durée du travail en France est justement le taux de chômage particulièrement élevé des salariés du secteur privé à partir de la cinquantaine. Le taux d’emploi pour les seniors (55-64 ans) en France s’élève en 2019 à 53% de la population active correspondant à cette tranche d’âge, il se situe à 59% pour l’UE et 73% pour l’Allemagne (cf. European Commission, The 2021 Ageing Report p.56). Malheureusement, on peut avoir des doutes sur la rentrée dans le monde du travail d’un chômeur à partir de 54 ans.
On ne peut pas dire qu’on est opposé à l’allongement de la durée du travail parce qu’il y a un taux de sous-emploi élevé entre 55 et 64 ans et en même temps nous dire que les salaires moyens du secteur privé sont supérieurs à ceux du public.
Pour des raisons pas très claires, les organismes qui projettent le poids des retraites dans l’économie (CE, COR) projettent, pour la France, une augmentation du taux d’emploi pour tous les âges (20-64 ans) de 72% en 2019 à 75% en 2070). Sans une baisse considérable des charges sociales, on ne voit pas très bien comment cela s’appliquera en France.
2 Le budget des retraites « retraité » d’une manière économique
Le COR utilise la vieille pratique Française, un budget est par principe équilibré. Par quoi ? Par des emprunts pour le budget de l’État et par des contributions (impôts affectés) et des subventions pour les budgets sociaux. Il y a une confusion totale entre cotisations et impôts.
· La conception budgétaire française est erronée
L’équilibre du budget en France est imposé par décret. Par construction, le Compte d’Affectation Spécial des retraites (un compte géré par la Direction du Budget et qui se trouve dans le Budget de l’État), est par «principe équilibré » (article de la LOLF). Cette convention n’a rien à voir avec la logique économique. Le budget des retraites en tant que tel a, comme ressources des cotisations et comme dépenses des prestations, la différence s’appelle le solde qui est en France largement déficitaire.
Pour masquer ce déficit, l’État impose la convention EPR (Équilibre Permanent des Régimes). La convention EPR décrète que les comptes des régimes de la fonction publique de l’État et des régimes spéciaux sont « par construction en permanence à l’équilibre» (COR), c’est un coup de force qu’un économiste ne saurait accepter a priori. En effet, les dépenses des retraites de l’État en faveur de ses fonctionnaires (qui reçoivent un montant de pension fixé par la loi à 70% de leur dernier salaire) sont prédéterminées, dans la mesure où les cotisations (11.1% des salaires bruts) sont insuffisantes pour couvrir ces engagements, l’État finance le déficit par des subventions qui sont financées par des impôts (c’est l’essence d’un système à prestation prédéterminée). Ces ressources sont de toutes sortes : sur cotisations en faveur des fonctionnaires, taxes affectées, subventions de tout ordre. La présentation du budget du système retraite en France par le COR n’est pas économique, elle est idéologique (masquer le vrai déficit du système retraite et le rôle des fonctionnaires dans ce déficit).
L’argument du COR est imparable, le COR est chargé de projeter le solde du budget du système des retraites français, il prend le budget en l’état avec les cotisations et les concours de l’État qui sont pour cet organisme consultatif des données exogènes et il les projette en utilisant la convention EPR (l'Etat financera les déficits dus aux régimes de la fonction publique). Le problème est que sa projection du déficit masque la réalité économique et fait croire que les déficits à venir vont être limités.
Tableau 3 Budget des retraites du COR avant et après retraitement
Source : À partir de S. Bouverin, décembre 2022 et Rapport du Haut-Commissariat au plan, Retraites : Une base objective pour le débat civique, 2022
Revenons au tableau 3 dans notre budget « retraité » des retraites, on trouve en recettes, €274 milliards, qui représentent les cotisations du secteur privé (€203 milliards) et les cotisations qu’aurait payé l’État en faveur de ses fonctionnaires s'il appliquait le taux normal de cotisations employeur (€24 milliards). Nous avons considéré les taxes affectées (€46 milliards) au système de retraite comme des recettes budgétaires. Le solde -71.5 milliards est le solde dans la présentation économique du budget des retraites, soit -2.9% du PIB. Ce déficit représente 45% du déficit global de la France en 2021 ! Pour un budget en équilibre…
Donc, contrairement à la présentation du COR, le budget du système des retraites français (actuel et dans le passé) n’est pas « en équilibre » ; il est le moteur du déficit français.
Certains pourraient se demander pourquoi parler de déficit alors que l’État subventionne le budget des retraites. En fait, il faut faire intervenir un acteur omniprésent et invisible, l’État.
3 Il faut intégrer dans l’analyse, le budget de l’agent État et faire la consolidation avec le budget retraite
En fait, le budget du COR n’est que l’avers du budget consolidé des pensions, le revers ce sont les dépenses de l’État qui ne figurent pas dans son budget, mais qui sont in fine financées non pas par des cotisations des retraités, mais par les impôts des contribuables. Le coup de force c’est de ne montrer qu’un côté de la médaille en occultant l’autre. Le COR entretient la confusion permanente entre cotisations (versements de la part des retraités pour obtenir une retraite) et taxes (versements pour financer les dépenses de l’État). Certes quand on fera la consolidation des comptes du budget des retraites et de l’État on aura bien un déficit global correct, mais ce sera trop tard et trop global, tout le monde restera avec cette idée fausse que le budget des retraites est équilibré et qu’il ne faut pas s’inquiéter. Il est équilibré par les impôts ; or ce n’est pas le rôle des contribuables de financer les retraites des systèmes en déficit des agents publics.
Donc, si on veut avoir une idée claire du solde du budget des retraites, on est obligé d’intégrer l’agent État. En effet, on constate dans le tableau 3 qu'il y a deux acteurs, les retraités qui cotisent et reçoivent des retraites et l'Etat qui subventionne les retraites. Or ces ressources en provenance de l’État vers le budget des retraites proviennent des impôts. Il faut, pour avoir une idée du solde dû aux retraites, élaborer un budget qui prenne en compte non seulement le budget des retraites, mais aussi le budget de l’État (dans ses relations avec les pensions) qui consolide ces deux budgets dans un budget appelé budget des administrations publiques (APU) (le budget des APU est le budget consolidé de l’État, des administrations locales et de la SS).
Figure 1 Le budget global comprend non seulement le budget des retraites au sens étroit du terme (cotisations-pensions), mais aussi les multiples transferts de la part d’autres caisses et des recettes fiscales imputées.
Source : Effets d’une mesure d’âge sur le solde des administrations publiques, DGT, Min. des Finances, janvier 2022.
Or ce qui nous intéresse, sur le plan économique, c’est le budget agrégé de ces deux entités, appelé budget des administrations publiques. La variation de la dette publique (que nous allons laisser en héritage à nos enfants et petits-enfants) n’est pas égale au solde du budget des retraites (présentation COR), mais au solde du budget des administrations publiques.
Ce n’est certes pas le rôle du COR de prendre en compte la confection du budget global des administrations publiques, il se contente de raisonner au niveau du budget des retraites (l’erreur d’interprétation est que tout le monde s’arrête au niveau du budget du COR sans prendre en compte l’acteur majeur qui, comme dans le tableau des Ménines de Velasquez, est à la fois absent et présent).
Pour construire le budget de l’administration publique, il faut consolider ces deux budgets et éliminer les transferts entre ces entités. Si par ex. l’État transfère 100 au budget des retraites, c’est effectivement une recette pour le budget des retraites (prise en compte par le COR), mais une dépense pour l’État (non prise en compte par le COR qui se limite au budget des retraites). Si on veut une image globale du rôle des retraites dans l’économie, il faut raisonner au niveau des administrations publiques, alors ces 100 recettes pour le budget des retraites et dépenses pour le budget de l’État s’annulent.
Aussi, on présente ces trois budgets en parallèle (cf. tableau 4).
Tableau 4 Le déficit dû aux pensions s’élève en 2021 à 3% du PIB ou presque la moitié du déficit des administrations publiques
Source : À partir S. Bouverin, 2022 et Commissariat au Plan, 2022
Revenons au cas du budget des retraites pour la France en 2021, l’État contribue pour €119 milliards au budget des retraites en 2021 (73+ surcotisations 46, cf. S. Bouverin, déc. 2022, p. 31). Ces €119 milliards représentent des transferts variés de l’État vers le budget des retraites tels que des subventions de l’État pour réduire le coût des charges sociales, des contributions en faveur des chômeurs, des départs précoces, des subventions en faveur du régime des exploitants agricoles, des agents publics et les fameuses sur cotisations (cf. tableau 4). Ces transferts sont une recette pour le budget des retraites, mais une dépense pour le budget de l’État au niveau agrégé du budget des administrations publiques, ces transferts (€119 milliards) s’annulent.
Le déficit dû aux retraites est estimé à 3% du PIB en 2021, soit presque la moitié du déficit global français
Ainsi si nous éliminons les recettes du budget des retraites en provenance de l’État (119 milliards, soit 4.8% du PIB) qui sont une dépense pour l’État, on obtient, au niveau agrégé,(budget administrations publiques) des recettes qui sont égales aux cotisations payées plus les impôts qui restent une recette pour l’administration publique et les dépenses qui sont égales au montant des versements des pensions aux retraités (€345 milliards en 2021, soit 13.8% du PIB). Ainsi au niveau agrégé, le solde des pensions en France est loin d’être positif, il est négatif pour €72 milliards en 2021, soit 3% du PIB. Le déficit global des administrations publiques égale 6.4% du PIB, cela signifie que le déficit des retraites contribue pour 44% au déficit global en 2021…il est le moteur du déficit français et comme le déficit dû aux retraites devrait augmenter avec le vieillissement de la population et si l’État continue à subventionner les retraites des fonctionnaires, il faut s’attendre à un accroissement insoutenable des subventions qui seront financées par de la dette.
Si on se limite au niveau du budget des retraites (tel que présenté par le COR), on passe sous silence le rôle de l’État dans le financement du budget du système des pensions.
Pour le COR, ce qui compte, c’est le solde global des finances publiques (administration publique), « pas les soldes partiels au sein des finances publiques qui dépendent de conventions sur l’affectation des recettes et des dépenses »(COR, 2022, p. 57). Si le système des retraites est en excédent, ça sera au détriment du solde du budget de l’État, peu importe puisqu’au niveau agrégé on retrouvera le même solde ; donc pour le COR, «il n’y a pas de « déficit caché» puisqu’au niveau consolidé (niveau global, administrations publiques) le solde global reste inchangé. En fait, le déficit des pensions ne se trouve pas au niveau du budget des pensions, mais au niveau du budget de l’État (cf. tableau 4).
Nous sommes en total désaccord avec cette conception, le COR joue sur le fait qu’au niveau agrégé les dépenses et les recettes des budgets des retraites et de l’État ne s’additionnent pas (cf. tableau 4), alors que les soldes s’additionnent, donc en faisant passer le déficit du budget des retraites sur le budget de l’État on fait croire que le système des retraites n’est pas la cause du déficit budgétaire (l’INSEE utilise la même technique dans sa présentation des budgets des APU (cf. partie 4) ; or sur le plan de la politique économique, il n’est pas indifférent de souligner l’agent responsable du déficit budgétaire et donc de la dette publique. Cette approche contribue à faire croire aux Français que le système des retraites par répartition est viable à quelques modifications près.
Enfin, quand on fait une projection du solde des retraites en partant d’une base zéro en 2021, comme le fait le COR, ou d’une base -2.9% du PIB (cf. tableau 4) on ne trouve pas les mêmes résultats sur les 50 ans projetés. La base de départ est tronquée, quelles que soient les hypothèses prises, la projection sera faussée.
Ce déficit du régime des retraites se traduit par un accroissement de la dette publique. Or si le système des retraites est en déficit, cela signifie que notre génération passe ces déficits accumulés à nos enfants et petits-enfants pourquoi? Pour financer des dépenses improductives en faveur des « vieux ». Ce n’est rien d’autre qu’un transfert des jeunes générations vers les « seniors » d’aujourd’hui. Au lieu d’utiliser à tout bout de champ le concept de «solidarité » pour la génération présente, il serait aussi utile de penser en termes de solidarité intergénérationnelle.
Critique de Mme Bouverin sur notre estimation du déficit
Pour S. Bouverin le déficit est plus faible, il faut exclure du déficit global des dépenses de « solidarité » prises en charge par l’État, majoration pour naissance d’un enfant, départ anticipé au titre de la pénibilité, départ anticipé pour les militaires, garantie d’un minimum de pension pour les plus pauvres et des mesures de compétitivité, exonérations de cotisations de retraites pour réduire le coût du travail (si on prend le tableau, p. 31 article Risque, l’estimation par S. Bouverin n’est pas claire; l’estimation s’élève à €49 milliards). Pour le Commissariat au Plan, les dépenses de solidarité sont estimées à 29 milliards. Si on retire du déficit que nous avons estimé (€72 milliards), le nouveau déficit qui tient compte des dépenses de « solidarité » s’élèverait à (72-29 = 43 milliards ou 1.7% du PIB). Pour S. Bouverin et pour le Commissariat au Plan, il y a des dépenses de solidarité qu’il faut déduire quand on calcule le déficit du système de retraite.
Nous ne sommes pas d’accord avec ce raisonnement. S’il appartient au gouvernement d’analyser les dépenses publiques et de supprimer celles qu’il considère comme inutiles (ce qu’il se garde bien de faire) et de garder celles qu’il considère comme de « solidarité nationale », c’est son rôle en tant que politique ; en revanche, un institut statistique officiel comme le COR ou l’INSEE n’a pas le droit de décréter que parce que telle dépense est une «dépense de solidarité», en conséquence, elle ne doit pas être considérée comme une dépense.
Sur le plan budgétaire, une dépense publique doit être financée (même une dépense de « solidarité »), il n’y a que deux manières de la financer soit par des impôts actuels, soit par des impôts futurs (la dette n’est rien d’autre qu’un impôt futur, Ricardo). Cela est vrai dans tous les pays du monde, il n’y a pas d’ «exception française», si la dépense dépasse les recettes, elle sera financée par un accroissement de la dette.
Autre argument étrange, les sur cotisations sont un prélèvement obligatoire et pas une subvention parce qu’elles sont votées par le Parlement. Les sur cotisations ne sont, sur le plan économique, rien d’autre que des subventions masquées (c’est l’essence même de l’article de S. Bouverin).
4 L’INSEE masque le budget des retraites dans le budget de la sécurité sociale
Décidément, la retraite doit être considérée comme top secret en France, car les organismes responsables pour son information font tout ce qu’ils peuvent pour masquer son importance économique.
En France, l’organisme public qui est en charge d’élaborer le budget consolidé de l’administration publique (qui prend en compte le budget de l’État, de la SS et des collectivités locales) n’est pas le Ministère des Finances, mais l’INSEE. La présentation du budget de l’administration publique par l’INSEE est tellement globale qu’elle noie le déficit dû aux retraites dans le déficit de la SS et du budget de l’État (cf. tableau 5).
Pourquoi le déficit de la SS présenté par l’INSEE est-il si faible? Pour la même raison que dans le tableau 4, le solde du budget des retraites est positif (présentation COR), le déficit des retraites est en fait supporté par le budget de l’État qui subventionne les retraites en France. C’est la raison pour laquelle, quand on veut connaître le vrai solde des retraites, il ne faut pas se limiter à la lecture des comptes du COR, mais le lier au budget de l’État qui lui correspond (opération impossible en France, sauf si on lit attentivement les chiffres de S. Bouverin et du Commissariat au Plan).
Tableau 5 Principales dépenses et recettes des administrations publiques en 2021
Source: INSEE
Cacher ces déficits que je ne saurais voir
L’INSEE masque le déficit du budget des retraites en éliminant la totalité des charges de retraites du compte pension de l’État, qu’il appelle «les cotisations sociales imputées ». Ce sont des cotisations fournies directement par l’État à ses employés fonctionnaires sans passer par une caisse spécifique qui sont gérées directement dans le budget à travers un compte d’affectation spécial. La charge des retraites du compte, les pensions de l’État (environ €70 milliards) ne sont pas prises en compte par l’INSEE dans le compte des retraites, sous prétexte qu’elles ne sont pas gérées par une caisse de retraite autonome. La totalité de cette charge pour l’État fait bien partie du déficit public au sens de Maastricht, mais n’est pas affectée au budget des retraites. Elle reste enfouie dans le déficit de l’État. Encore une manière de cacher ce que l’on ne saurait voir, le vrai déficit dû aux retraites.
Grâce à Mme Bouverin, nous avons deux questions à poser à l’INSEE qui porte aussi une grande responsabilité dans l’absence de transparence du déficit des retraites en France.
Deux questions à l’INSEE
1) Pourquoi l’INSEE ne présente-t-il pas la contribution des retraites aux déficits publics en France ? (Il ne produit que le solde global des institutions sociales sans distinguer par grand risque) et laisse une instance seulement consultative, le COR, qui n’est pas chargée de consolider les finances publiques entre différentes administrations, de publier un besoin de financement qui, par définition, ne peut tenir compte des déficits publics attribués à l’État à cause des subventions et transferts qui permettent d’équilibrer artificiellement le budget des retraites. Dans un esprit de transparence, le budget de l’administration de la sécurité sociale devrait être éclaté en trois sous budgets, vieillesse, maladie et chômage.
On est en présence d’un manque de transparence de la part de l’administration française dans la confection des budgets. Rien n’est faux (le déficit global est correct, si les recettes et les dépenses ne s’ajoutent pas, les soldes s’ajoutent), mais on masque l’information pour ne pas attirer l’attention des Français et des politiques sur le problème des retraites françaises, on fait croire que tout va bien et que le budget est équilibré, sauf qu’en 2027, il y aura un petit déséquilibre et que le ratio moyen des dépenses des retraites par rapport au PIB va rester au niveau d’aujourd’hui (14%, un des plus élevés du monde). Donc la réforme des retraites peut attendre.
2) Si l’INSEE publiait une contribution des retraites aux déficits publics, pourquoi n’éliminerait-on pas le transfert des cotisations publiques entre administrations en ne retenant que la dépense de prestations d’un côté et les cotisations et les impôts, payés par le seul secteur marchand, qui la financent de l’autre?
5 Dans un système par répartition avec population déclinante, les dépenses en faveur des pensionnaires devraient être égales aux cotisations, dans le cas contraire il y a déficit du système
Mais ce n’est pas la fin de l’histoire, il faut revenir à la définition d’un système de retraite par répartition. Dans un système de retraite par répartition, les cotisations versées par les actifs au titre de l'assurance vieillesse sont immédiatement utilisées pour payer les pensions des retraités. Le principe d’une retraite par répartition saine consiste à ce que les cotisations d’aujourd’hui soient suffisantes pour payer les pensions actuelles des retraités.
Le fait majeur dans le système des retraites français est que les dépenses pour prestation des retraites (tous régimes confondus) sont 50% plus élevées que les cotisations (en 2021) (cf. figure 2). Comment un système par répartition peut-il être viable dans ces conditions ? Les pensions versées au niveau global sont égales à €345 milliards, les cotisations patronales calculées au taux de 16.5% pour les employés du secteur privé et public s’élèvent €227 milliards, le reste, c’est du déficit financé soit par des impôts affectés (dans cette optique, les impôts affectés font bien partie du déficit), ou des subventions, et des transferts. Ce déficit est égal à 4.8% du PIB ! Sachant que le déficit des administrations publiques (définition Maastricht) s’élève à 6.4% du PIB pour la même année, le déficit dû aux retraites représente en France 75% du déficit global de la France.
C’est un système non viable dans un pays à population active déclinante et système de retraite à prestation définies.
Figure 2 Si le déficit est égal à la totalité des pensions versées moins les cotisations alors le déficit passe à 119 milliards ou 4.8% du PIB
Note: les 16.5% ne représentent que les prestations patronales, les cotisationscsamlariés sont déjà incluses
On est en présence d’au moins trois soldes.
Tableau 6 Trois soldes, lequel choisir ?
Note: le solde du budget consolidé ne prend pas en compte les dépenses de "solidarité", les dépenses sont égales à toutes les dépenses de prestation des retraites.
Le système des retraites par répartition, à la française, est le principal responsable du déficit budgétaire français, des charges patronales très élevées, cause du manque de compétitivité de l’économie, de la sous industrialisation de la France et du chômage structurel français. Les Français ont fait un choix de société, la retraite à tout prix, ce dont ils ne se rendent pas compte, c’est que ce choix va contre les intérêts économiques et sociaux de la France.
6 Le système des retraites français n’est pas viable, car c’est un système à prestation prédéfinie
Nous appelons système à prestations prédéfinies tout système de retraite qui définit ex ante le montant des retraites par rapport aux salaires. Par construction, un système prédéfini ne se préoccupe pas du montant disponible, c’est l’essence même du système par répartition français (c’est la raison pour laquelle il ne peut fonctionne que s'il est sous perfusion constante de l'Etat). Pour la CNAV (le système de base pour le secteur privé), la retraite est fonction du salaire de référence (qui est égal à 50% du salaire avec primes sur les 25 meilleurs années pour une pension complète). Pour les fonctionnaires, les retraites sont fonction du dernier salaire (75% du dernier salaire, sans les primes). Les microajustements opérés par les différents gouvernements, pour rogner l’évolution naturelle des retraites, sont insuffisants par rapport à l’ampleur du différentiel cotisations - prestations.
Ce système à prestations prédéfinies est institutionalisé par deux conventions qui sont le cœur du système de retraite française et explique son dysfonctionnement. La convention EPR (Équilibre Permanent des Régimes) et la convention EEC (Effort de l’État Constant). La convention EPR (cf. rapport COR, 2022) consiste à considérer que l’État financera automatiquement le niveau des prestations prédéfinies pour les régimes des fonctionnaires et des régimes spéciaux « par des cotisations implicites de l’État ou par des subventions » (p. 55). « Cette convention n’est pas spécifique au COR, elle est celle retenue pour présenter les comptes dans le cadre de la Commission des comptes de la Sécurité́ sociale » cf. Rapport COR sept. 2022, p. 55.
Donc les budgets des retraites des fonctionnaires et des régimes spéciaux sont par principe équilibrés. Si par définition, le système public est équilibré par les subventions de l’État, il y a des fuites dans la projection du budget des retraites du secteur privé, aussi le COR utilise une deuxième convention pour limiter ces fuites. La convention EEC (Effort de l’État Constant) où la part dans le PIB de la contribution de l’État pour financer les retraites est considérée comme une proportion constante par rapport au PIB.
Dans le système français, il n’y a pas de mécanismes automatiques d’ajustement des ressources aux emplois (sauf pour la complémentaire du privé (Agirc-Arrco), gérée par les syndicats); or le principe de la retraite par répartition est qu’il doit y avoir à tout instant des ressources (cotisations) égales aux emplois, dans la mesure où les dépenses de prestations sont très supérieures aux recettes des cotisations c’est la preuve que le système dérive et qu’il repose sur des bénéfices fixés ex ante sans se préoccuper de ce qu’il y a dans les caisses pour financer des engagements insoutenables à terme (ce que le COR ne montre pas dans ses projections). Seul un système à point modulable permettrait d’ajuster les dépenses (prestations) aux ressources (cotisations) en fonction de la masse des cotisations (mécanisme agirc-arrco).
Le système des retraites repose sur un déficit très important qui contribue à l’accroissement de la dette publique qui sera supportée par nos enfants et petits-enfants. Il sera difficile de démontrer que cet accroissement de dette est un investissement pour l’avenir. M. Blanchard, qui passe son temps à nous dire que l’accroissement de la dette publique, n’est pas important parce que le taux d’intérêt (r) est inférieur au taux de croissance (g), serait bien avisé de commencer à réfléchir sur la composition et l’utilité de la dette publique.
Le déclin de la France vient principalement de la préférence des Français pour les seniors. Pour réduire le déficit, l’État peut: 1) allonger la durée du travail, donc des cotisations (ce sera bien insuffisant surtout avec tous les amendements acceptés par la majorité), 2)augmenter les charges sociales qui pèsent sur les entrepreneurs, elles sont déjà parmi les plus élevées du monde, ça contribuera à accroître le chômage et baisser la compétitivité de l’industrie française, 3) réduire les prestations, 4) ajouter un volet retraite par capitalisation, comme ça se fait dans tous les pays modernes, mais c’est tard et les Français n’y sont pas favorables.