Le COR : Une approche tronquée des retraites

Photo Progrès/N. Grisay

Jean-Pierre Dumas

lundi 6 mars 2023

« très clairement, le système de retraite n’est pas en difficulté́, le rapport du COR, le Conseil d’orientation des retraites le dit très bien ».

Anne Hidalgo

Donc où est le problème ?

Le COR, le Conseil d’Orientation des Retraites, est un organisme officiel qui dépend du Premier Ministre, il est membre du réseau France Stratégie. Il a pour but de projeter les régimes des retraites obligatoires, et entre autres d’assurer que le système des retraites est viable.

Ce papier vise à démontrer que l’approche budgétaire du système de retraite par le COR est contestable et fait croire que le budget des retraites est aujourd’hui équilibré et que demain il sera légèrement déséquilibré, c’est la raison pour laquelle une légère augmentation de l’âge de départ à la retraite est nécessaire.

Le budget du système de retraite est aujourd’hui (2021, dernière année disponible) profondément déséquilibré et ce déséquilibre vient de la définition même du budget des retraites.

Le COR considère comme recettes du budget du système retraite, non seulement les cotisations, mais toutes les subventions de l’État en faveur des retraités; or ces subventions ne sont pas des recettes, mais du financement du déficit. Autrement dit, le COR par un coup de baguette magique fait passer le déficit au-dessus de la ligne et déclare que ce sont des recettes.

1 Le système français des pensions est un système par répartition et à gestion étatique

Le budget des retraites est en France un système complexe, a) qui est géré par l’État, b)qui repose sur des cotisations obligatoires, et c) qui est un système par répartition.

Le système des retraites en France est un système centralisé qui dépend de l’État. Les retraites des fonctionnaires sont gérées par la Direction générale du budget, elles figurent dans le budget de l’État dans un compte d’affectation spécial. Les retraites des professions territoriales et hospitalières dépendent de la Caisse Nationale de Retraites des Agents des Collectivités Locales (CNRACL) un établissement public, elle est gérée par la CDC.

Les retraites complémentaires des contractuels de l’État dépendent de l’IRCANTEC, elles sont gérées par la CDC.

Le système des retraites de base en faveur du secteur privé est essentiellement géré par un établissement public, la CNAV. Elle gère environ la moitié des retraites française.

L’Agirc-Arrco est une retraite complémentaire à la CNAV pour les salariés du secteur privé. Elle est gérée par les partenaires sociaux et non par l’État. C’est le seul système en France qui fonctionne sous forme de cotisations définies, alors que les autres fonctionnent à prestations définies, pour cette raison elle est, actuellement, excédentaire.

Tableau 1 Les retraites financées par et pour le secteur privé sont gérées par l’État

Source : Annexe PLdF 2023, Rapport sur les pensions de la fonction publique, p. 6

*Note, les contractuels ne bénéficient pas du régime des retraites des fonctionnaires, leur statut (Ircantec) s’apparente à celui du secteur privé

2 Le budget du système des retraites présenté sur la base de la répartition est largement négatif

Le système des retraites françaises fonctionne est un système par répartition, c’est-à-dire que les salariés cotisent pour les retraités actuels. Il y a un transfert immédiat des cotisations des actifs vers les retraités.

Cette définition devrait définir le budget d’un système de retraite centralisé comme en France. Le solde du budget du système de retraite est égal aux recettes (cotisations) de tous les actifs en une année moins les dépenses (prestations) versées la même année aux retraités.

Ce budget est chaque année largement déficitaire ; en 2021, les recettes (cotisations) de tous les régimes étaient égales à €227 milliards, les prestations à €345 milliards, le solde est donc déficitaire, €118 milliards. Il représentait 4.7% du PIB, ou 75% du déficit global au sens de Maastricht. Or d’après le COR le système des retraites connaît un surplus d’un milliard…

Tableau 2 Si on présente le budget du système des retraites sur la base de la répartition (ce qui est son essence), il est négatif pour 4.7% du PIB…

Source : À partir Retraites : une base objective, Commissariat au Plan, 2022

Comment expliquer un tel décalage ? Le COR ne peut pas se tromper, mais il peut mentir par omission.

3 Le budget des retraites présenté par le COR est positif

Dans l’optique de la répartition, on a un déficit de 118 milliards en 2021. De quoi est composé ce déficit ? De quatre sous-ensembles, a) des surcotisations de la part de l’État en faveur de ses fonctionnaires (€46 milliards), b) de subventions de l’État en faveur des retraités (€12 milliards), c) de transferts provenant d’autres caisses excédentaires (€14 milliards) et d) d’impôts affectés (€46 milliards). Ce sont les contributions de l’État au système des retraites. Le COR considère que ces quatre éléments sont des ressources pour le budget du système retraite et les fait donc monter au niveau des recettes sans aucune explication. Sur le plan économique, ce sont des financements forcés du déficit. Le résultat est que le budget retraite, présenté selon la méthode COR, de négatif devient positif (pour un milliard d’euros en 2021 (cf. Tableau 3, 1. & 2. budget selon le COR).

Tableau 3 Comment passe-t-on d’un surplus (budget COR) à un déficit budget, retraite par répartition ?

Source : à partir Commissariat au Plan, 2022

Le COR fait passer les dépenses en dessous de la ligne (tableau 3-1) en recettes au-dessus de la ligne (tableau 3-2).

4 Comment un tel écart est-il possible ?

1/ Les cotisations de l’employeur, État en faveur de ses fonctionnaires sont surévaluées et une partie est assimilable à une subvention d’équilibre (cf. Bouverin Revue Risques, « Pour une transparence des comptes et du financement des recettes » déc. 2022) et 2/ Le COR considère que les subventions, transferts de l’État au budget du système retraite sont des recettes pour le budget des retraites, ce qui, à notre sens, est inexact sur le plan économique. Les subventions sont des recettes pour le budget des retraites, mais une dépense pour le budget de l’État donc au niveau agrégé, elles s’annulent. Le COR pèche par omission en masquant le fait que ces transferts et subventions seront in fine payés par de la dette. Or cette dette n’apparaît pas dans les statistiques du COR.

· Les cotisations en faveur des fonctionnaires (COR) sont surestimées.

Si on compare le budget COR avec le budget retraite optique répartition (cf. tableau 3), on constate que les recettes sont différentes. Pour le COR les cotisations de l’État pour ses fonctionnaires sont supérieures à celle du budget optique répartition.

S. Bouverin (2022) & N. Marques (Institut Molinari, 2022) donnent la réponse. Si le compte des deux régimes des fonctionnaires (fonction publique et les agents des collectivités locales et hospitaliers) est "équilibrés", c’est au prix de cotisations de la part de l’État employeur exorbitantes qui représentent 74% des salaires indiciaires bruts pour les fonctionnaires civils appartenant à un ministère, 126% pour les militaires (contributions inchangées depuis 2013), 31% pour les agents des collectivités locales et des hôpitaux ; alors que dans le secteur privé le taux des cotisations employeur pour les retraites s’élève à 16.5%. Or ces cotisations sont artificielles, aucun employeur privé ne serait en mesure de payer de tels taux de cotisations. Ce sont des dépenses publiques. Les cotisations de l’État employeur en faveur des agents publics s’élevaient en 2021 à €70 milliards (soit 2.8% du PIB) (cf. Tableau 3-2).

S. Bouverin propose d’estimer ce que devrait être la cotisation de l’État employeur s’il finançait ses fonctionnaires au taux de cotisation d’un employeur privé, c’est-à-dire 16.5% de leur salaire brut. À ce taux, l’État devrait payer des cotisations pour les retraites s’élevant à €24 milliards (cf. Tableau 3, budget optique, répartition), la différence (€70-€24 =€46 milliards) est une surcotisation qui, sur le plan économique, s’assimile à une subvention. Ces subventions de l’État en faveur de ses fonctionnaires (civils, militaires, fonction territoriale et hospitalière) représentent 1.8% du PIB, ce qui est considérable et sont passées sous silence par le COR (plus maintenant depuis que Mme Bouverin a critiqué le COR, mais le COR refuse l’interprétation donnée). L’État subventionne ses fonctionnaires afin qu’ils puissent toucher une pension définie a priori (c’est l’essence même d’un système à prestations prédéfinies (“define benefit’’).

Si donc on considère les « surcotisations » octroyées par l’État à ses fonctionnaires comme une ressource du budget retraite, le budget des retraites est en excédent en 2021 ; mais si on considère que la surcotisation de l’État en faveur de ses agents est une dépense (subvention) et non une recette, alors le budget des retraites est déficitaire. Mais ce n’est pas la fin de l’histoire.

5 Le budget consolidé du système des retraites est négatif

· Si on considère les subventions comme des recettes du budget des retraites, ce sont aussi des dépenses pour l’État qui doivent être financées soit par des impôts ou de la dette

Le COR raisonne comme si l’État n’existait pas, or les subventions fournies par l’État considérées comme une ressource par le COR ne sont rien d’autre que des dépenses pour le budget de l’État et les transferts des caisses excédentaires proviennent du budget de la SS. Or, si on agrège le budget du système retraite avec le budget de l’État, les subventions payées par le budget de l’État sont bien une dépense publique pour l’État et une ressource pour le budget retraite, les deux s’annulent dans l’agrégation.

Dans le budget consolidé, budget COR et budget État (dans ses relations avec le budget retraite) (cf. tableau 4-budget consolidé, 4-4), les recettes sont égales aux cotisations du secteur privé, plus les cotisations du secteur public au taux commun de 16.5% des salaires (€24 milliards), la différence: les surcotisations (€46 milliards) sont considérées comme des subventions de l’État au système des retraites. Les impôts affectés sont considérés comme une recette du budget consolidé.

Toutes les subventions de l’État s’annulent (dépenses pour l’État - ressources pour le budget des retraites). Il y a donc €119 milliards (46+73) de subventions de la part de l’État qui s’annulent dans le processus de consolidation.

Les seules dépenses qui restent dans le budget consolidé sont les prestations des retraites. Le solde du budget consolidé est égal à -€72 milliards ou -2.9% du PIB. Difficile de dire que le budget retraite est équilibré.

Tableau 4 Budget COR, budget de l’État, budget consolidé

Source : À partir donnée Commissariat au Plan et S. Bouverin, 2022

Or le solde final qui va augmenter la dette publique que nous allons laisser en héritage à nos enfants et petits-enfants n’est pas le solde du budget COR, mais le solde du budget consolidé, 2.9% du PIB (2021). Ce solde est le moteur du déficit global au sens de Maastricht (déficit de l’administration publique). Le déficit du système retraite a contribué pour 45% au déficit global. C’est considérable.

Tableau 5 Trois soldes, lequel choisir ?

6 L’arme nucléaire : la convention EPR

Comment expliquer un tel écart ? Le COR ne ment pas, mais en dépit de la masse d’informations fournies, sa présentation est tronquée. Les autorités ne peuvent accepter de présenter le budget du système des retraites comme dans le Tableau 2, cela montrerait clairement que le système des retraites n’est pas viable. Aussi le COR dit qu’il n’est pas responsable, ce sont les autorités qui l’obligent à présenter le budget de cette manière. Il y a une règle explicite qui impose que le budget des retraites des fonctionnaires doit toujours être équilibré.

La convention EPR (Équilibre Permanent des Régimes) exige que le budget des retraites en faveur des fonctionnaires soit par principe équilibré. Les budgets des fonctionnaires, des régimes spéciaux et surtout des armées sont très déficitaires parce que les cotisations versées n’ont rien à voir avec le taux de remplacement (70% du dernier salaire) et le ratio dépendance (nombre de cotisants par retraité). Pour les fonctionnaires civils, il y a moins de cotisants que de retraités (0.9 en 2021), pour les militaires (0.7 cotisant pour un retraité). À la SNCF (0.5 cotisant par retraité). Dans la branche des industries électriques et gazières (0.8 cotisant par retraité), tous ces régimes ont moins de cotisants que de bénéficiaires, le système sur le plan démographique n’est pas viable si en plus, ces agents reçoivent une pension généreuse relative à leur salaire, il faut s’attendre à ce que le système soit largement déficitaire.

Pourquoi le COR écrit-il que le système des fonctionnaires est équilibré ? Parce que, de par principe (juridique, pas économique), le système doit être équilibré. Il est équilibré par de multiples subventions données par l’État pour équilibrer les budgets des pensions de ses agents. Ces subventions sont des dépenses budgétaires financées par les impôts. Les impôts des contribuables financent les retraites des fonctionnaires.

7 L’État subventionne aussi les retraites du secteur privé

Les subventions de l’État ne se limitent pas aux fonctionnaires. Allègement de charges sociales sur les bas salaires afin de favoriser l’emploi. La transformation du CICE en allègement de cotisations a conduit à transférer des recettes de TVA à l’Agirc-Arrco pour un montant de 5.4 milliards en 2021 (source : Commissariat au Plan, 2022). Transfert de la CNAF en faveur des parents ayant réduit leur activité, en faveur des parents ayant au moins trois enfants. L’UNEDIC finance des périodes de chômage non cotisées.

Tableau 6 Les subventions de l’État en faveur du système retraite

Source : Commissariat au Plan, 2022

Les subventions de l’État en faveur des agents du secteur public sont 12 fois plus élevées per capita que pour le secteur privé.

8 Le budget consolidé (niveau des APU) élaboré par l’INSEE masque plus qu’il ne révèle

S’il n’appartient pas au COR de s’occuper de la consolidation du compte du système retraite et du compte de l’État, il n’en demeure pas moins que projeter la situation du budget retraite avec un surplus et en utilisant en outre la convention EPR n’a aucun sens.

En France, l’organisme public qui est chargé d’élaborer le budget consolidé de l’administration publique (qui prend en compte le budget de l’État, de la SS et des collectivités locales) n’est pas le ministère des Finances, mais l’INSEE. La présentation du budget de l’administration publique par l’INSEE est tellement globale qu’elle noie le déficit dû aux retraites dans le déficit de la SS et du budget de l’État (cf. tableau 7).

Pourquoi le déficit de la SS présenté par l’INSEE est-il si faible? Pour la même raison que dans le tableau 4, le solde du budget des retraites est positif (présentation COR), le déficit des retraites est en fait supporté par le budget de l’État qui subventionne les retraites en France. Le solde de l’administration SS (-16.7 milliards en 2021) est en fait supérieur, il a été transféré sur le solde de l’État (-143 milliards). C’est la raison pour laquelle, quand on veut connaître le vrai solde des retraites, il ne faut pas se limiter à la lecture des comptes du COR, mais le lier au budget de l’État qui lui correspond (opération impossible en France, sauf si on lit attentivement les chiffres de S. Bouverin et du Commissariat au Plan).

Tableau 7 Principales dépenses et recettes des administrations publiques en 2021

L’INSEE masque le déficit du budget des retraites en éliminant la totalité des charges de retraites du compte pension de l’État, qu’il appelle «les cotisations sociales imputées ». Ce sont des cotisations fournies directement par l’État à ses employés-fonctionnaires sans passer par une caisse spécifique et qui sont gérées directement dans le budget à travers un compte d’affectation spécial. (En France, les retraites des fonctionnaires ne sont pas gérées par une entité autonome, mais font partie du budget de l’État). La charge des retraites du compte, les pensions de l’État (environ €70 milliards) ne sont pas prises en compte par l’INSEE dans le compte des retraites, sous prétexte qu’elles ne sont pas gérées par une caisse de retraite autonome. La totalité de cette charge pour l’État fait bien partie du déficit public au sens de Maastricht, mais n’est pas affectée au budget des retraites. Elle reste enfouie dans le déficit de l’État. Encore une manière de cacher ce que l’on ne saurait voir, le vrai déficit dû aux retraites.

Grâce à Mme Bouverin, nous avons deux questions à poser à l’INSEE qui porte aussi une grande responsabilité dans l’absence de transparence du déficit du système des retraites en France.

1) Pourquoi l’INSEE ne présente-t-il pas la contribution des retraites aux déficits publics en France ? (Il ne produit que le solde global des institutions sociales sans distinguer par grand risque) et laisse une instance seulement consultative, le COR, qui n’est pas chargée de consolider les finances publiques entre différentes administrations, de publier un besoin de financement qui, par définition, ne peut tenir compte des déficits publics attribués à l’État à cause des subventions et transferts qui permettent d’équilibrer artificiellement le budget des retraites. Dans un esprit de transparence, le budget de l’administration de la sécurité sociale devrait être éclaté en trois sous budgets, vieillesse, maladie et chômage.

2) Si l’INSEE publiait une contribution des retraites aux déficits publics, pourquoi n’éliminerait-on pas le transfert des cotisations publiques entre administrations en ne retenant que la dépense de prestations d’un côté et les cotisations et les impôts, payés par le seul secteur marchand, qui la financent de l’autre?

9 Le système des retraites en France va à la faillite parce qu’il est par essence un système à prestations définies

Nous appelons système à prestations prédéfinies tout système de retraite qui définit ex ante le montant des retraites par rapport aux salaires. Par construction, un système prédéfini ne se préoccupe pas du montant disponible, c’est l’essence même du système par répartition français.

Pour la CNAV (le système de base pour le secteur privé), la retraite est fonction du salaire de référence (qui est égale à 50% du salaire avec primes sur les 25 meilleurs salaires pour une pension complète). C’est un système prédéterminé, les variations à la marge du coefficient de proratisation ne changent pas fondamentalement les résultats.

Les fonctionnaires bénéficient d’un pourcentage fixé par rapport à leurs derniers salaires. C’est aussi le cas des professions protégées. La convention EPR qui contraint l’État à subventionner les retraites des fonctionnaires pour qu’elles soient égales à 70% de leur dernier salaire est bien la preuve que le système est déterminé.

La seule variable d’ajustement dans la main du gouvernement consiste à jouer sur la durée de cotisation, le moins qu’on puisse dire c’est que ce levier ne passe pas inaperçu, ça ne transforme pas le système des retraites français en un système par cotisations définies, ni un système mixte.

Seul le système Agirc-Arcco est à cotisations définies.

Un système à prestation définie centralisée (régie par la loi) pour l’ensemble des retraités dans un contexte démographique où il y a un nombre de cotisants inférieurs à deux par retraité et qui fournit des retraites avec un taux de remplacement élevé ne peut fonctionner. Si le rôle du COR consiste à assurer le Gouvernement (et accessoirement la population) que le système des retraites français est viable, il a manqué cet objectif.

10 Non seulement les retraites sont la source principale du déficit, mais ce sont les dépenses publiques les plus élevées

Pour résumer, le déficit budgétaire dû au système retraite en France égale en 2021, 2.9% du PIB ou presque la moitié du déficit global des administrations publiques. C’est le moteur du déficit français.

Le système des retraites repose sur un déficit très important qui contribue à l’accroissement de la dette publique qui sera supportée par nos enfants et petits-enfants. Il sera difficile de démontrer que cet accroissement de dette est un investissement pour l’avenir. M. Blanchard, qui passe son temps à nous dire que l’accroissement de la dette publique, ce n’est pas important parce ce que le taux d’intérêt (r) est inférieur au taux de croissance (g), serait bien avisé de commencer à réfléchir sur la composition et l’utilité de la dette publique.

Les dépenses pour les retraites (14.5% du PIB) sont les plus élevées des pays développés derrière l’Italie (15.9%) et la Grèce (15.7%). Ce ratio représente le double des pays de l’OCDE).

Les dépenses publiques françaises (niveau administrations publiques) sont les plus élevées des pays de l’OCDE, 61% du PIB en 2020. À l’intérieur des dépenses publiques, les dépenses pour les retraites arrivent en premier.

Les dépenses pour les retraites représentent le quart des dépenses publiques, elles sont plus élevées que les dépenses de santé (15% des dépenses totales), de l’éducation (9%), de la défense (3%), et de la sécurité et de l’ordre public (3%). Ça reflète le vrai choix de la société française en faveur des vieux. Cela signe le déclin français.

Pour réduire le déficit, l’État peut : 1) allonger la durée du travail, donc des cotisations (ce sera bien insuffisant surtout avec tous les amendements acceptés par la majorité), 2)augmenter les charges sociales qui pèsent sur les entrepreneurs, elles sont déjà parmi les plus élevées du monde, ça contribuera à accroître le chômage et baisser la compétitivité de l’industrie française, 3) augmenter les impôts (solution préconisée par des économistes (P. Artus), dans le pays qui a le ratio de prélèvements obligatoires le plus élevé du monde…4) réduire les prestations (c’est ce qui apparaît en filigrane dans la projection du COR qui baisse le taux de remplacement pour maintenir le ratio des retraites sur PIB à 14%, 5) ajouter un volet retraite par capitalisation, comme ça se fait dans tous les pays modernes, mais c’est tard et les Français ne semblent pas y être favorables.