Jean-Pierre Dumas
14/08/2023
« Ce n’est pas l’excellence qui crée la notoriété, c’est la notoriété qui crée l’excellence »
A. Finkelkraut
Claude je te remercie de ton mail qui reconnaît clairement que «Grâce à toi nous n’avons pas attendu Beaufret pour être au courant !» Budget-retraite-une-illusion-d’équilibre-une-réalite-de-dette(Contrepoints, 19 mai 2023
L’objectif de ce papier consiste à résumer mes différents articles sur le système des retraites en France et à remercier M. JP. Beaufret (et d’autres comme M. JP Delsol) pour divulguer mes idées (sans la moindre citation). Je ne suis pas d’accord quand on me dit qu’il est inévitable d’être copié sans être cité. Aussi je souhaite montrer ce que j’ai apporté au débat sur les retraites. Pour cela, il faut revenir à la présentation (à mon sens idéologique) du COR, montrer l’apport fondamental de Mme S. Bouverin (« Pour une transparence des comptes et du financement des retraites », Risques, décembre 2022) et de N. Marques (« Retraites, mécomptes et déficits publics » Institut Économiques Molinari, 2022 et 2023) qui présentent, un déficit du système retraite français correct, mais, à mon sens, insuffisant et enfin l’excellent rapport du Commissariat au Plan (« Retraite, une base objective », déc. 2022). Je reconnais que sans ces articles je n’aurai pas pu présenter mon article dans Contrepoints, du 19 mai 2023, « Budget retraite, une illusion d’équilibre, une réalité de dette », mais à la différence de M. Beaufret, je cite mes sources.
1 Le COR est un organisme idéologique
Le Conseil d’Orientation des Retraites (COR), organisme officiel chargé de conseiller le Gouvernement sur l’évolution des retraites en France, évalue le solde global du système retraite (comprend régime des fonctionnaires et régime privé) en France à +€900 millions en 2021 (cf. COR, Rapport annuel du COR, 2022). À notre connaissance, le COR ne présente aucune démonstration, aucun budget sur un rapport de 340 pages ni dans les multiples annexes pleines de chiffres dont l’utilité reste à démontrer (le COR est comme un prestidigitateur qui multiplie les chiffres, masquant les plus importants). Note : Un nouveau rapport du COR avec la même méthodologie tronquée a été publié pour l’année 2022. Nos chiffres reposent sur l’année 2021. Le raisonnement est le même pour les années antérieures et ultérieures.
Le COR est un organisme idéologique qui, sous une pseudo-présentation scientifique, vise à défendre/maintenir des intérêts acquis. Le COR a deux objectifs, a) maintenir les avantages acquis des fonctionnaires dans le système des retraites à la française en masquant les subventions fournies par l’État pour le financer ; b) ne pas dépasser dans ses projections des dépenses de retraite supérieure à 14% du PIB (ce deuxième objectif est en contradiction avec le premier, pour maintenir ce ratio avec une population de retraités qui croit et des actifs qui diminuent, le COR admet que le niveau de vie des retraités va diminuer, il se garde bien de dire pour quel groupe).
Il reconnaît que les fonctionnaires bénéficient de subventions pour maintenir le niveau de leurs pensions, mais oublie de prendre en compte ces subventions comme une dépense budgétaire qu’il faudra financer soit par un accroissement d’impôt, soit par un accroissement de dettes. Pour le COR le budget retraite des fonctionnaires est par principe équilibré (par des subventions cachées) de l’État, s’il y a déficit, il ne peut venir que du secteur privé.
L’argument du COR, quand on le critique, consiste à se réfugier derrière les contraintes administratives françaises. Aussi raisonne-t-il, comme la plupart des hauts fonctionnaires français, sur « des positions françaises » qu’il faut soutenir par des coups de force, sous couvert juridique.
Pour le COR, les ressources totales pour financer le budget global des retraites reposent sur quatre composantes, 1) des cotisations patronales privées et publiques (79% des ressources totales), 2) des taxes affectées (13%), 3) des subventions diverses (pour financer les déficits des régimes spéciaux, pour couvrir les exonérations de charges demandées aux employeurs (3%) et 4) des transferts d’autres caisses vers le régime retraite (4%).
Tableau 1 Budget système retraite d’après le COR (2021)
Comme on peut le voir dans le tableau 1, le budget des retraites est excédentaire en 2021, « il n’y a donc pas le feux au lac » (un syndicaliste).
2 Mme Bouverin & N. Marques mettent en évidence la vraie nature des cotisations patronales de l’État en faveur de ses fonctionnaires
Il y a en France un budget spécial pour les retraites des fonctionnaires, ce budget, au lieu de figurer dans le budget de la SS et être transparent, est un sous budget situé à l’intérieur du budget général de l’État, c’est un Compte d’Affectation Spécial (CAS). Un CAS est un concept juridique inventé par l’administration du Ministère des Finances, c’est un sous budget, qui, par postulat, est toujours équilibré. Le budget des retraites des fonctionnaires est un CAS, il est donc par principe équilibré, les recettes (les cotisations) doivent être égales aux dépenses. Ceci n’est pas un concept économique, c’est un coup de force des fonctionnaires pour maintenir le niveau de leur retraite. Un concept idéologique se légitime par un concept juridique que personne n’ose remettre en cause. Les dépenses du budget retraite des fonctionnaires sont exogènes, elles doivent, par décret, être égales à 75% de leur dernier salaire indiciaire, salaire calculé sur les six derniers mois de leur carrière. Ces dépenses n’ont rien à voir avec les recettes (les cotisations). Une fois qu’on a posé le postulat de l’égalité recettes, dépenses, il n'y a qu’à trouver les recettes correspondantes à ces dépenses.
C’est ici qu’interviennent Mme Bouverin (dec. 2022) et Nicolas Marques, (juin 2023) qui démontent le mécanisme du financement des retraites des fonctionnaires. Ces deux auteurs mettent en valeur ce qui n’apparaissait qu’en filigrane dans le Rapport COR et n’est pas pris en compte dans le calcul du solde du COR (Bouverin, 2022, p. 27). Les retraites des fonctionnaires sont financées pour une faible part par les cotisations des fonctionnaires (11.5% de leur salaire brut (sans primes) qui sont tout à fait insuffisantes pour les financer, le reste est financé par des subventions masquées de l’État en faveur de ses fonctionnaires. L’État masque ces subventions sous forme de cotisations extraordinaires en faveur de ses fonctionnaires. Il verse des cotisations en faveur des fonctionnaires civils d’État qui s’élèvent à 74% de leurs salaires indiciaires bruts, des cotisations en faveur des militaires à 126% de leur salaire et 31% pour les fonctionnaires locaux et hospitaliers. Aucun entrepreneur privé ne serait en mesure de payer des cotisations patronales s’élevant à 70% du salaire brut, voire supérieur. On rappelle que le taux de cotisation employeur dans le secteur privé s’élève à 16.5% du salaire. Ces auteurs ont donc estimé le montant des cotisations qu’aurait déboursé l’État s’il finançait les retraites des fonctionnaires au taux légal de 16.5% des salaires bruts des fonctionnaires et agents spéciaux. La différence entre les cotisations effectivement payées par l’État pour ses fonctionnaires et les cotisations qu’il aurait payées s’il appliquait le taux utilisé dans le secteur privé (16.5%) est une surcotisation et une surcotisation s'analyse, en termes économiques, comme une subvention fournie par l’État pour financer les retraites de ses fonctionnaires civils et militaires. Le total des cotisations patronales des fonctionnaires s’élevait en 2021 à €70 milliards. Mme Bouverin scinde en deux ce montant, une partie en cotisation au taux légal en vigueur en France (16.5%) ou 24 milliards et une partie en surcotisations (46 milliards ou 1.8% du PIB) (Source : Commissariat au Plan (2022),p. 7).
Figure 1 Cotisations employés et employeurs pour les fonctionnaires et les salariés du privé
Tableau 2 Dans ce tableau, on distingue des cotisations payées par l’État pour ses fonctionnaires, les cotisations au taux de 16.5% et les surcotisations
Pour le COR, utiliser le taux de 16.5% pour estimer le montant des cotisations de l’État employeur pour financer les retraites des fonctionnaires est « une convention comme une autre ». Le COR dévoile sa vraie nature idéologique, il est, pour cet organisme, indifférent, sur le plan économique, que l’État finance les retraites des fonctionnaires au taux légal de 16.5% ou au taux de plus de 70% du salaire brut. Ce que le COR ne veut pas dévoiler, c’est que le financement par l’État des pensions des fonctionnaires comprend une partie importante de subventions (66% du total des pensions des fonctionnaires) et que cette subvention est payée par les contribuables.
Enfin, le COR essaie de justifier des subventions extraordinaires en faveur des fonctionnaires (1.8% du PIB) comme un salaire différé en faveur des fonctionnaires qui recevraient un salaire moyen inférieur dans le secteur public que dans le secteur privé. C’est doublement inexact, d’après l’INSEE, les fonctionnaires ont un salaire moyen identique à celui du secteur privé (INSEE) ;
Figure 2 D’après N. Marques le traitement net d’un fonctionnaire est 12% supérieur au salaire net d’un salarié moyen dans le privé.
Source : N. Marques (2023), p. 8
Si on veut comparer les salaires des fonctionnaires et du secteur privé, il faut, dans un pays comme la France, prendre en compte le concept de salaire permanent. En France, les agents du secteur public ne connaissent pas le chômage, ce n’est pas le cas des employés du secteur privé qui sont de plus en plus soumis aux à -coups du chômage. Le salaire moyen d’un salarié privé n’est pas égal à son salaire à un instant t, mais le salaire moyen pondéré par un facteur chômage qui est inférieur à un. Donc l’argument du COR pour justifier des retraites en faveur des fonctionnaires supérieures à celle du privé pour compenser un salaire qui serait inférieur à celui du privé est inexact.
Pour Mme Bouverin et N. Marques, si on prend en compte les surcotisations payées par l’État (déc. 2022), le déficit du budget retraite est égal à 30 milliards ou 1.2% du PIB en 2021. Pour le COR, il y a un surplus estimé à 800 millions cette année (cet excédent masque le fait que pour le COR, une subvention de l’État au budget des retraites est une recette).
3 Le déficit du système retraite en France est supérieur à celui mentionné par ces deux auteurs
Mon article, dans Contrepoints, du 19 mai 2023, « Budget retraite, une illusion d’équilibre, une réalité de dette » repose sur quatre documents, le COR, S. Bouverin (2022), N. Marques (2023), Commissariat au Plan (décembre 2022) que je cite sans restriction (ce qui n’est pas le cas de M. Beaufret, qui apparemment n’a pas la culture de la citation.
En fait, l’idée de mon article est simple, elle repose sur deux concepts économiques, les subventions et la consolidation. Une subvention dans l’optique du COR est une ressource pour le budget des retraites, certes, mais une subvention ne tombe pas du ciel, c’est TOUJOURS une dépense pour le budget de l’État (quand l’État fournit une subvention d’équilibre à une entreprise publique, il fait croire que cette entreprise est rentable (son compte d’exploitation est équilibré), alors que sans le transfert des contribuables vers cette entreprise, elle serait déficitaire, voir en faillite).
Le deuxième concept est celui de consolidation, une subvention de l’État vers un organisme public est une ressource pour cet organisme et une dépense pour l’État, quand on consolide les deux comptes publics (le budget retraite et le budget de l’État), la recette est annulée par la dépense (cette consolidation doit avoir lieu dans le budget de l’État quand celui-ci comporte en son sein un sous-budget (CAS) dont une partie des recettes ne sont rien d’autre que des dépenses budgétaires. Une subvention est une dépense de l’État qui ne peut être financée que par le contribuable, ce n’est pas une convention comptable comme le dit le COR, c’est une réalité économique: les retraites des fonctionnaires sont financées par des subventions donc par les contribuables (peu importe que le financement soit à base d’impôt ou d’emprunt, un emprunt public n’est rien d’autre qu’un impôt différé (Ricardo).
On reprend le budget des retraites selon la présentation COR pour le présenter sous forme d’un budget administration publique (budget retraité) qui supprime les doubles emplois. Les subventions sont une ressource pour le budget retraite au sens étroit du terme, mais ce sont des dépenses pour le budget de l’État donc sur le plan consolidé, elles s’annulent. On supprime des cotisations patronales, les surcotisations qui sont des subventions déguisées, on supprime aussi les transferts entre régimes qui sont une ressource pour le système retraite et une dépense pour ces régimes qui sont publics. Le solde du budget retraite est alors égal à -€72 milliards en 2021 et non -30 milliards (S. Bouverin, N. Marques) et encore moins positif (COR).
Tableau 3 Le budget des retraites dans une optique économique
Source : Auteur
Si le déficit de l’administration publique est égal à 6.5% du PIB en 2021, cela signifie que le déficit dû aux retraites en France contribue pour 45% du déficit budgétaire français. Quand le Gouvernement français parle de réduire le déficit budgétaire de la France, il devrait commencer à jeter un coup d’œil vers les causes du déficit structurel de la France, les retraites et la masse salariale des fonctionnaires. Deux vaches sacrées dont on ne parle pas.
Ce n’est pas tout, le système des retraites en France est un système par répartition dont les syndicalistes et les Français sont fiers (foin d’un système capitaliste par capitalisation). Un système par répartition viable est un système où les pensions des retraités sont entièrement financées par les cotisations des actifs. Si on regarde le tableau 3, les recettes (les cotisations) du système retraite sont égales à €227 milliards, les pensions versées à €345 milliards, le système est donc déficitaire pour 118 milliards en 2021 (chiffre repris par M. JP Delsol (sans me citer). Il y a 100 dans la caisse (sous forme de cotisations) et on dépense 150 grâce à de généreuses subventions de l’État. Quand on sait que les dépenses de l’État en faveur des retraites sont les plus élevées des dépenses publiques et que la démographie va accroître le déséquilibre, on peut être inquiet sur la viabilité à long terme du système retraite français (on comprend pourquoi les projections des retraites à 14% du PIB par le COR sont irréalistes).
Le système des retraites français est un système à prestation définie (sauf pour l’AGIRC-ARRCO). C’est-à -dire que c’est un système qui distribue des pensions qui reposent sur des paramètres exogènes (pourcentage d’un salaire) sans se préoccuper du montant dans les caisses, un tel système n’est pas viable dans le long terme et dans un pays où le nombre de retraités augmente et celui des actifs diminue.
L’objet de ce modeste article ne consiste pas à proposer une réforme des retraites (sujet qui nous dépasse), mais, on ne peut proposer des réformes ou des pistes de réformes sans faire un diagnostic, or, le moins qu’on puisse dire, ce n’est pas en lisant les rapports officiels du COR que l’on aura l’esquisse d’une esquisse des réformes à mettre en œuvre. Nous nous réjouissons que le Commissariat au Plan, organisme plus sérieux que le COR commence à mettre le doigt sur la plaie.
La réforme d’âge de la retraite en France introduite par le Président Macron semble élémentaire et de bon sens, elle reste néanmoins complètement insuffisante. Même si ce n’est pas populaire, il nous semble qu’il faille remettre en question, le postulat selon lequel la retraite doit être égale à un pourcentage fixe (et très élevé) d’un salaire. Il faudrait au moins dans un esprit d’équité et d’économie aligner la retraite des fonctionnaires sur celle du privé. Il paraît, d’après les experts (le COR, M. F. Ecalle), que les deux sont similaires, il n’y a donc aucune raison pour ne pas le faire. D’ailleurs, si le Président Macron était un vrai réformateur, il aurait ajouté cette mesure à la réforme insuffisante du report de l’âge de la retraite, nous ne sommes pas sûrs qu’il y aurait eu beaucoup plus de gens dans la rue (ce sont toujours les mêmes). De toute façon, c’est une réforme de structure à faire.